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中国反腐国际合作十年:多途径打击腐败官员外逃
2012-10-22 17:52:58   评论:0    点击:

  反腐国际合作十年路  在十八大即将召开之际,中共领导人再次重申反腐倡廉的决心  《瞭望东方周刊》特约撰稿叶雨岑、记者芦垚|北京报道  日前,在中央反腐败协调小组第22次会议上,中央纪委书记贺国强透露...

 

  反腐国际合作十年路  

  “在十八大即将召开之际,中共领导人再次重申反腐倡廉的决心” 

  《瞭望东方周刊》特约撰稿叶雨岑、记者芦垚 | 北京报道 

  日前,在中央反腐败协调小组第22次会议上,中央纪委书记贺国强透露,过去5年已有超过66万名党员干部被给予党纪政纪处分,涉嫌犯罪移送司法机关处理的则有超过2.4万人。这一消息引起多方关注,有外媒援引此消息,认为“在十八大即将召开之际,中共领导人再次重申反腐倡廉的决心”。 

  近期另一则引起广泛关注的反腐新闻发生在8月下旬。 

  2012年8月22日,中央纪委研究室主任李雪勤在接受新华社记者专访时引用了一组数据:在183个国家和地区中,我国排在第75位,比上年略有上升。 

  这组数据来自“透明国际”组织去年公布的“清廉指数”。过去,“透明国际”曾被中国视为“不友好”的组织。如今,这一国际组织的研究成果被中共官方引述。 

  从某种角度看,对于“透明国际”的态度变化,成为了中国加大反腐倡廉决心的注脚:开放透明的姿态,是反腐倡廉决心的保证。 

  “透明国际”如何进入中国  

  “透明国际”成立于1993年,由德国人彼得艾根创办,总部设在德国柏林。近20年间,这一组织一直致力于推动全球反腐败运动,曾在《联合国反腐败公约》和《经济合作与发展组织反贿赂公约》制定和采纳中起到一定作用。国际舆论普遍认为,它是对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织。 

  “透明国际”在衡量腐败程度上主要使用两种指标,即“清廉指数”和“行贿指数”。清廉指数反映的是一个国家政府官员的廉洁程度和受贿状况,行贿指数主要反映一国(地区)的出口企业在国外行贿的意愿。 

  每年,“透明国际”都会通过这两个指数对各国的廉洁状况开展一次评估,并按得分多少进行排名,得出备受关注的“腐败排行榜”。 

  在2002年它所发布的“行贿指数”中,中国成为仅次于俄罗斯的世界第二行贿严重国家。这是它被中国视为“带有偏见的西方组织”的原因之一。 

  然而,在被官方接纳以前,“透明国际”与中国研究机构的合作早已开启。 

  2000年11月,清华大学廉政与治理研究中心就与“透明国际”亚太部的项目官员建立了联系。自2002年起,廉政与治理研究中心的学者们,开始尝试向国内介绍“透明国际”在全球推动反腐败上的统计资料、研究方法,引入了以前从未有过的反腐败国际视野。 

  2003年,双方合作的首个成果诞生——《国家廉政体系》中文版开印。这部“透明国际”的代表性著作,概述了国家廉政体系的框架。在那之后,《反商业贿赂规则》等一些领域的反腐译著在国内出版发行。 

  更大的合作项目是“廉洁奥运”。“廉洁奥运”的理念与“透明国际”的“廉洁岛”理念一脉相承:即使一个国家、社会存在腐败现象,但是一个地区可以实现廉洁,并可以做得很好。 

  在北京申奥成功之后,当时还作为“透明国际”在中国联络处的清华大学廉政与治理研究中心就与奥监委取得了联系。他们提出,北京奥运在“人文、科技、绿色”的主题之后,还需要增加一个“廉洁奥运”。 

  在奥监委的支持下,这个项目在廉洁奥运的政策制定方面做了一些具体工作,如工程建设、门票发放、物资管理等。这些项目不仅仅是研究,它所产出的成果也及时地纳入了奥监委的工作计划。 

  廉政研究中心(“透明国际”中国会员)理事会副主席任建明告诉《瞭望东方周刊》:“也许正是因为这个项目,上级领导对‘透明国际’的看法得到改观,获得了一定认同。” 

  在经历了6年的合作之后,2008年10月,清华大学廉政研究中心与“透明国际”签订协议,成为“透明国际”中国分会的秘书处。2009年9月,廉政研究中心(“透明国际”中国会员)正式在清华大学成立。而“透明国际”也首次在中国获得了正式的身份。 

  “裸官”现象迅速进入中国最高决策层的视野  

  中共中央党校教授林认为,中国对“透明国际”的态度反映出的是,“从过去相对封闭到现在开放的状态”。纵观过去十年,这无疑是对这些年腐败全球化逐渐蔓延的一个回应。 

  国内最为人所知的赖昌星潜逃事件就是典型的腐败全球化案例。在担任厦门远华(集团)国际有限公司董事长期间,因被举报“大肆走私成品油、植物油、香烟等货物,案值高达500多亿元”,赖昌星于1999年8月出逃加拿大,之后一直滞留在加国。通过中加两国通力合作,2011年才被遣返回国、接受判决。 

  相比赖昌星最终得以遣返的结果,腐败全球化对中国的影响更为骇人。 

  根据英国《金融时报》1996年底统计,中国当时已成为世界第八大资本来源国,其中除了政府批准的对外投资以外,还存在着大量的灰色资本外逃。资本外逃因其非正常而具有较强的隐蔽性,对其规模难以进行准确的统计和估算。 

  2004年,商务部研究院梅新育 (微博)接受媒体采访时说,中国自1985年以来的资本外逃占外债增长比例超过50%,已成为世界上仅次于委内瑞拉、墨西哥与阿根廷的第四大资本外逃国。 

  2005年10月28日《人民日报》发表文章说,据公安部统计,中国外逃的500多名经济犯罪嫌疑人涉案金额高达700亿元人民币。 

  2011年,央行网站发布《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》报告中,提到中国社科院的研究:自上世纪90年代中期以来,外逃党政干部,公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员,以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000至18000人,携带款项达8000亿元人民币,但目前被遣返并追回财产的只占很少比例。 

  尽管统计数据并不统一,但结果都不甚乐观。 

  而让舆论对腐败的全球化认知最为深刻的,则源于“裸官”现象。“裸官”一词,指的是配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员。这一诞生于2008年的词汇一经问世,便迅速家喻户晓。 

  几乎毫无滞后,“裸官”现象迅速进入中国最高决策层的视野。2009年9月,中纪委十七届四次全会首次提出要加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理。 

  除此之外,腐败全球化还有一些其他的表现。如在境外的公司贿赂他国官员,对外投资的国有资产被转移,或将腐败所得通过国际洗钱以披上合法外衣,都是近年来新出现的腐败手段。 

  “这种跨国腐败必须要有反腐败的国际合作,靠一个国家孤掌难鸣。”任建明说。 

  现实呼唤反腐败的国际合作,但是,反腐国际合作的共识和推进并非一帆风顺。 

  “直到上世纪90 年代中期,腐败在国际政治舞台上都是一个禁忌,人们更多地把腐败当作一个政治问题,在国际上讨论一国的腐败被当成是干涉一国内政。这一时期,世界银行等国际组织领导人的呼吁改变了人们的看法:腐败首先是一个经济问题,是一个影响人类发展的问题。”任建明说。 

  随后,越来越多的国际非政府组织加入到讨论之中,国际合作的机制开始酝酿建立。“透明国际”在其中发挥了作用,在以其为代表的国际机构的努力下,一些国际组织建立了区域性的反腐败合作框架。 

  《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》的出台,标志着反腐国际合作的成熟。 

  两个阶段的建设  

  中国的反腐败开始与国际接轨,源自2003年12月20日签订《联合国反腐败公约》。这一公约对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范,对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作都具有重大的意义。 

  林认为,2003年至今的近十年时间,中国的反腐国际合作经历了两个阶段。其中,2003年到2008年是第一个阶段,在这个阶段,中国惩治了一系列腐败行为,并以党规、政规的方式,制定了反腐败的相关规定,也通过司法解释补充了很多法规。 

  这其中,在刑法修正案上补充的司法解释对于反腐机制的构筑有特别的作用:“在参照国际通行做法的前提下,适当提高腐败犯罪的法定刑,同时使腐败犯罪能够相对合理轻缓刑罚处罚,加强了反腐败中的人权保障;在立法上,趋缓我国反腐败刑事法治中的重刑主义,加强与他国在法律制度建设方面的交流和信任,以利于反腐败领域的刑事法治国际合作;在立法精神方面则更加注重法治文明。”林告诉《瞭望东方周刊》。 

  注重保障人权的理念,使得我国在反腐败国际合作领域的困难也相对减小,一些潜逃在外的官员在这些年陆续被遣送回国。 

  2004年,美国将中国银行原广东开平支行行长余振东遣返回国。这是自中国签署《联合国反腐败公约》后被遣返回国的第一贪官。这个贪污挪用涉案金额达4.82亿美元的巨贪,最终获刑12年。 

  2008年以后中国的反腐国际合作进入了第二个阶段。在这个阶段中国政府的主要任务有两项,一是针对外逃贪官形成有效惩治并追回损失海外的资产,二是与官员出逃的对象国家签订双边引渡条约,如西班牙、法国等。 

  与此同时,反腐败制度的建设依然在加紧进行,廉政法规随着新问题的出现在与时俱进。在这方面,针对裸官问题的法规建设尤为密集。 

  2010年2月22日,监察部发布《国家预防腐败局2010年工作要点》,其中“研究加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理相关规定的具体落实办法”赫然在列。这是“裸官”监管第一次作为监察部、国家预防腐败局工作重点对外公布。 

  2010年5月,中央印发了《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》,这是针对裸官的专门法规,对其重视可见一斑。 

  2011年两会期间,中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长马馼在接受采访时表示,2011年我国将首次对裸官进行登记管理。 

  双边合作最重要  

  中国推动反腐国际化的努力,也收到了外界的积极反馈。 

  为了有效地执行《联合国反腐败公约》,国际反贪局联合会成立,而2006年10月的首次年会便选择了中国。 

  2010年,在澳门举行的国际反贪局联合会第四次年会暨会员代表大会上,中国首席大检察官、最高人民检察院检察长曹建明当选为国际反贪局联合会新任主席。 

  目前,反腐国际合作正由众多组织协力推进。总的来说,其主体不外乎几类,一是由国际组织牵头进行合作,比如国际反贪局联合会;还有区域性合作,比如亚太经合组织等;再者就是双边合作,即国与国之间的合作。 

  自2006年以来,中国已与30多个国家和地区签署了引渡条约。但中国与加拿大、美国和英国并没有签署引渡条约。而这些国家恰恰是与中国经济往来较多、腐败官员外逃的“重点”国家。 

  为此,中国政府尝试从其他途径弥补尚未弥合的缝隙。比如,2010年6月,中国公安部与加拿大皇家骑警队签署了关于打击犯罪的合作谅解备忘录,中国有关部门还曾经与美国执法机构合作,在中国或美国起诉本国的腐败官员。余振东正是通过这种方式被遣送回国。 

  “在现有的全球权力框架体系下面,还是主权国家在起主要作用,因而现在双边合作是最重要的。”任建明说,从另一个角度看,反腐国际合作也给国内廉政制度的建设带来了实质性的影响。 

  “公约具有‘软法’的性质,使得中国正在不断地修改法律制度框架,以符合国际公约的建议或要求。刑法修正案有关于犯罪腐败的一些解释,打击海外贿赂,而在传统的中国法律中并不将其视为犯罪。尽管目前我们可能做得还不够主动,但这个过程会使我们的制度更科学。”任建明说。 

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